El Pleno del Congreso de los Diputados ha aprobado, en la sesión celebrada el día 19 de noviembre de 2020, el denominado «Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo», en el que la Cámara, siguiendo los precedentes anteriores, efectúa una serie de recomendaciones al Gobierno en orden a dar una mayor viabilidad y sostenibilidad al sistema de Seguridad Social y, dentro del mismo, al sistema de pensiones.
Aunque el nuevo Pacto de Toledo contiene 22 recomendaciones, han de destacarse una serie de principios básicos como son :
- La defensa del sistema financiero de reparto.
- La oposición a cualquier transformación radical del sistema que suponga una ruptura de los principios en que se asienta el actual, como son los de solidaridad intergeneracional e intrageneracional, suficiencia de prestaciones, equidad en el reparto de las cargas y responsabilidad pública en la dirección y gestión del sistema.
- La consideración de que el actual sistema de pensiones, en su modalidad contributiva, da respuesta protectora frente a las situaciones de necesidad en que pueden encontrarse trabajadores, pensionistas, y sus familiares, por lo que no parece adecuado modificar su naturaleza en función de su financiación. Esta declaración parecería dirigirse a evitar que determinadas prestaciones (por ejemplo, las pensiones de viudedad y orfandad, o las prestaciones de nacimiento y cuidado de menor) modifiquen su naturaleza y, derivado de ello, la determinación de sus importes, por el hecho de alterar su financiación y pasar de cotizaciones sociales a imposición general.
- La adecuación de la financiación de la Seguridad Social a la naturaleza de las prestaciones, de modo que las no contributivas y los servicios de carácter universal se financien a través de aportaciones del Estado a la Seguridad Social, al tiempo que las cotizaciones sociales sean la fuente básica de la cobertura financiera de las prestaciones contributivas, sin perjuicio de los apoyos y recursos económicos adicionales, basados en la imposición general, que pudieran necesitarse para asegurar la sostenibilidad del sistema y la suficiencia de sus prestaciones. Es necesaria, además, una nueva delimitación de otras prestaciones y servicios que, impropiamente, han sido financiados a través de cotizaciones sociales, y para los que se solicita sitúen su cobertura económica en la esfera no contributiva.
- La recuperación de la indización de la actualización de la cuantía de las pensiones, en función del incremento del índice de precios al consumo (IPC).
RECOMENDACIONES:
1. Defensa del mantenimiento y mejora del sistema público de pensiones. A través de esta recomendación se rechaza la sustitución del sistema de Seguridad Social basado en la modalidad de reparto por otro, articulado en la capitalización de las cotizaciones. Propone que todas las prestaciones y servicios que no tengan una naturaleza estrictamente contributiva se financien a través de la imposición general. Se constata que el sistema español de Seguridad Social ha sido una construcción colectiva, de ahí que se destaque la importancia de que las personas jóvenes dispongan de un mejor conocimiento de los principios en que se asienta la Seguridad Social, de los derechos de los que dispone desde el momento en que queda incluida en el sistema de Seguridad Social, así como de las obligaciones que deberá cumplir.
2. Consolidación de la separación de fuentes y restablecimiento del equilibrio financiero. En este objetivo se da un paso adicional identificando las prestaciones que han de salir de la financiación de las cotizaciones para situarse en la cobertura financiera de las trasferencias estatales a la Seguridad Social, como son:
- Las reducciones en la cotización, como consecuencia de las políticas activas a la generación o al mantenimiento del empleo. Por su parte, la otra cara de las políticas de empleo también debe ser objeto de ajuste, de forma que el Estado sufrague las prestaciones «asistenciales» (no contributivas) dentro del sistema de protección por desempleo.
- Las ayudas a sectores productivos concretos a través de la anticipación de la edad de jubilación en determinadas actividades, el tratamiento favorable de la cotización en algunos regímenes o sistemas especiales o en actividades desarrolladas por jóvenes en formación.
- El complemento por maternidad de las pensiones contributivas causadas a partir de 1 de enero de 2016.
- Los incrementos en la base reguladora de la pensión que perciben las personas viudas con menos recursos o mayores de 65 años sin trabajo ni rentas. Se refiere al incremento porcentaje del 52% al 60% o el 70% en la BR de viudedad.
- Por último, también se recomienda que pasen a la financiación estatal, al menos en parte, prestaciones relacionadas con el nacimiento y cuidado del menor.
Se prevé que la asunción de la financiación total de esos gastos «impropios» de la Seguridad Social, por parte de la imposición general, se culmine en 2023.
En orden a la clarificación de la situación económico-patrimonial de la Seguridad Social, se solicita que se lleve a cabo un estudio que refleje en qué medida las cotizaciones sociales asumieron durante años el peso de la financiación de otras políticas del Estado ya que, si las cotizaciones se hubieran limitado a financiar prestaciones de naturaleza estrictamente contributiva, se habría evitado que la concesión de préstamos del Estado a la Seguridad Social generara un desequilibrio presupuestario.
3. Mantenimiento del poder adquisitivo y mejora de las pensiones mediante la revalorización anual de sus pensiones en base al IPC real. Toda subida por encima del IPC ha de ser sufragada con cargo a otros recursos financieros.
4. Fondo de reserva. La comisión es consciente del práctico «vaciamiento» del Fondo de Reserva de la Seguridad Social debido al persistente desequilibrio financiero que ha deteriorado las cuentas de la Seguridad Social durante demasiados ejercicios presupuestarios, por lo que, una vez se recupere el equilibrio de las cuentas de la Seguridad Social, debe retomarse la regla según la cual los excedentes de las cotizaciones, sin límite alguno, han de incorporarse al Fondo de Reserva.
El Fondo de Reserva no es el mecanismo adecuado para resolver desequilibrios financieros de naturaleza estructural.
5. Integración y convergencia de regímenes. Se persigue profundizar en la integración de regímenes especiales en orden a llegar a dos únicos encuadramientos, uno para los trabajadores por cuenta ajena y otro para los trabajadores por cuenta propia.
Respecto de los trabajadores por cuenta propia o autónomos, se recomienda continuar avanzando en la plena equiparación de los derechos y obligaciones con los del Régimen General, junto a medidas que contemplen la jubilación anticipada y el trabajo a tiempo parcial, pero que a la vez permitan aplicar los controles necesarios para evitar un uso inadecuado de tales opciones. Respecto de la cotización, se decanta por promover medidas para aproximar las bases de cotización de los trabajadores autónomos a sus ingresos reales.
Por último, y en lo que se refiere al Régimen de Clases Pasivas se recomienza avanzar en su convergencia con las condiciones del Régimen General, pero sin provocar repercusión alguna sobre los derechos adquiridos por los beneficiarios de dicho régimen.
6. Adecuación de las bases y periodos de cotización. Se considera conveniente mantener el período de cotización de 15 años en relación con el acceso la pensión de jubilación. En cuanto a la base reguladora de la pensión de jubilación, aunque se considera conveniente mantener su periodo de cálculo en 25 años (300 meses) se auspicia una medida consistente en que, en algunos supuestos, en especial en los casos de personas que, a partir de una determinada edad y durante un largo periodo de tiempo hayan experimentado una reducción significativa de las bases de cotización, no se tengan en cuenta las bases de cotización de los últimos 25 años anteriores al hecho causante de la pensión, sino que pueda el propio interesado elegir ese periodo de 25 años.
Por último, se reitera la problemática de la relación entre las bases máximas de cotización y la pensión máxima, en orden a la necesidad de que exista un equilibrio entre aportaciones realizadas y prestaciones percibidas para garantizar la contributividad, pero sin menoscabo de la dimensión solidaria del sistema. A tal fin, la Comisión considera que la relación entre ambas variables debe establecerse legalmente de forma clara y estable, siendo objeto del oportuno seguimiento. En la actualidad la relación entre el importe anual de la pensión máxima y la base máxima de cotización se sitúa en el 76,92%.
7. Incentivos al empleo. Dado que el nivel de empleo incide de manera directa en la financiación de la Seguridad Social, alcanzar el pleno empleo y su mayor estabilidad y calidad se han de constituir como objetivos centrales de la Seguridad Social, por lo que los incentivos para la generación del nuevo empleo o el mantenimiento del existente merece una consideración favorable en la nueva reformulación del Pacto de Toledo, si bien, respecto de los mismos se efectúan algunas consideraciones particulares:
- En primer lugar, que el sistema de incentivos debe concebirse como una herramienta excepcional y concentrarse en las situaciones y colectivos cuyo empleo se persiga favorecer de forma singular.
- La financiación de los incentivos al empleo no debe recaer en las cotizaciones sociales, situando su cobertura financiera en la imposición general.
8. Modernización e información al ciudadano. Se insiste en la conveniencia de concienciar a las personas cotizantes sobre la importancia que tiene la carrera de cotización en relación con los futuros derechos de pensión de jubilación. Asimismo, se propugna que, al menos una vez al año, toda persona cotizante debería recibir, en su domicilio información sobre el importe aproximado de la pensión que se podría percibir tras su jubilación.
9. Gestión del sistema. Se mantiene la conveniencia de potenciar la mejora de la gestión del sistema de Seguridad Social a través de una regulación integradora del modelo y las funciones propias del mismo, y de una gestión acorde a la Constitución y los diferentes estatutos de autonomía, todo ello mediante el establecimiento de una Agencia Estatal de Seguridad Social.
Así mismo, la Comisión plantea abordar un plan integral de recuperación y renovación de la plantilla de personal al servicio de la Seguridad Social para cubrir el desmesurado número de plazas que han ido quedando vacantes durante las últimas décadas, a fin de evitar que la pérdida de recursos humanos pueda afectar a la atención eficiente, adecuada y ágil. Igualmente debe mantenerse la inversión en recursos electrónicos, así como en formación de las plantillas.
10. Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social. Se recomienda que se complete el proceso de modernización y transparencia en su funcionamiento, así como dotarlas de un cierto margen de flexibilidad en el uso de sus recursos, compatible con un estricto control por la Seguridad Social.
11. Lucha contra el fraude, tanto desde la vertiente de los ingresos (al eludir cotizaciones sociales en el empleo sumergido), como desde el lado de los gastos (acceso indebido a las prestaciones). Para conseguir tales objetivos, se propone una acentuación de planes conjuntos entre la TGSS, INSS, Servicios Públicos de Empleo, Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ITSS), Agencia Estatal de Administración Tributaria, Instituciones Tributarias Forales, organismos autonómicos competentes y Ministerio del Interior.
12. Contributividad. El sistema español de Seguridad Social tiene un componente contributivo que se combina con otros de solidaridad. Por ello, el Pacto de Toledo sigue recomendando la necesidad de preservar y reforzar el principio de contributividad, de modo que las prestaciones a recibir guardasen una relación equilibrada con las cotizaciones realizadas previamente.
13. Edad de jubilación. Se opta por mantener la edad ya fijada, 67 años, si bien orientando las acciones a conseguir que la edad de salida efectiva del mercado de trabajo se aproxime a la edad ordinaria de jubilación legalmente establecida, fomentando la permanencia de los trabajadores en activo, la desincentivación de la jubilación anticipada y el incentivo a la jubilación más allá de la edad legal. Es necesario reforzar la coordinación entre la legislación laboral y la de Seguridad Social para lograr una mayor tasa de ocupación de los trabajadores de más edad.
14. Prestaciones de viudedad y orfandad. Se sigue defendiendo el mantenimiento del carácter contributivo de la pensión de viudedad, porque su progresiva asistencialización puede originar que su cobertura financiera a través de la imposición general tuviera consecuencias importantes respecto del acceso y cuantía de la pensión. En relación con la pensión de orfandad, la Comisión considera que se debería llevar mejorar las pensiones de orfandad, especialmente en la cuantía.
15. Solidaridad y garantía de suficiencia. Los principios de contribución y de proporcionalidad son esenciales en nuestra Seguridad Social pero también juegan un papel de igual importancia los de solidaridad y garantía de la suficiencia de las prestaciones. Se recomienda la conveniencia de contar con indicadores de suficiencia que a través de la delimitación de umbrales de referencia sirva para reforzar la efectividad de la lucha contra la pobreza.
Se mantienen las pensiones mínimas y se propone la creación de una prestación no contributiva de orfandad (hoy inexistente con carácter general) o una más adecuada regulación de las prestaciones familiares.
Todas las mejoras del nivel de solidaridad han de financiarse con cargo a la imposición general.
Se propone un proceso de reordenación de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social en coherencia con la distribución de competencias con las comunidades autónomas y corporaciones locales, para lo cual, la efectiva implantación de tarjeta social digital puede servir para recoger, de manera fiable y con independencia de su origen, la totalidad de las prestaciones asignadas a cada beneficiario.
16. Sistemas complementarios. Se propone una reformulación de los planes complementarios de pensiones, impulsando de forma preferente los sistemas de empleo, articulados a través de la negociación colectiva, que integran el denominado segundo pilar del modelo de pensiones, y que prioritariamente habrán de ser sin ánimo de lucro, dando cobertura a las contingencias de jubilación, invalidez y fallecimiento, y otorgando complementos de las pensiones en forma de renta.
17. Mujeres y Seguridad Social. Se pretende el principio de igualdad de género en el acceso y en los importes de pensión. Para ello se acomete la cuestión de los cuidados en el entorno familiar, la igualdad retributiva, se introducen las correcciones necesarias para evitar los perjuicios derivados de los vacíos involuntarios de cotización por la irregularidad de las carreras profesionales, se contempla el trabajo a tiempo parcial y la importancia de asegurar rentas mínimas suficientes.
18. Juventud y Seguridad Social. Uno de los objetivos básicos ha de ser que la juventud recupere la confianza en el sistema. Para ello hay que reforzar las relaciones entre la Seguridad Social y la juventud concienciándoles de que son los destinatarios de los beneficios y obligaciones de y para con la Seguridad Social y, de otra, que de sus cotizaciones, además de ir generando derechos de pensión para sí, depende la mayor o menor fortaleza económica de ese mismo sistema.
Por último, se destaca el colectivo de becarios, respecto de los que se recomienda que se sigan adoptando medidas legislativas definitivas encaminadas a garantizar y a mejorar su cobertura social, al tiempo que se intensifiquen las actividades inspectoras encaminadas a evitar abusos que oculten relaciones laborales fraudulentas .
19. Personas con discapacidad. La Comisión parlamentaria pone de relieve determinadas medidas como son el establecimiento de mecanismos de anticipación de la edad de jubilación de trabajadores con grados de discapacidad, el establecimiento de convenios especiales que posibilitan la inclusión en la Seguridad Social de personas que, en razón de su discapacidad, encuentran mayores dificultades para su inserción sociolaboral, la flexibilización de la compatibilidad entre actividad lucrativa y pensiones no contributivas de invalidez y la introducción de modificaciones en la normativa de Seguridad Social respecto del régimen jurídico de la percepción de las pensiones por incapacidad permanente y su compatibilidad con la realización de un trabajo.
20. Trabajadores migrantes. La Seguridad Social ha de adecuar los procesos de incorporación de la población migrante, facilitando la gestión de los trámites de contratación, afiliación e integración en el sistema, sin menoscabo de garantía alguna para estas personas, así como una supervisión constante sobre el adecuado cumplimiento de los convenios internacionales en materia de Seguridad Social, suscritos por España.
21. Seguridad Social y Economía Digitalizada. Para la Comisión parlamentaria, si la revolución tecnológica implica un incremento de la productividad, pero no necesariamente un aumento del empleo, el desafío consiste en encontrar mecanismos que complementen la financiación de la Seguridad Social más allá de las cotizaciones sociales, diversificando las fuentes de ingresos del sistema, como un aspecto clave para garantizar su sostenibilidad económica y social.
22. Control parlamentario, seguimiento, evaluación y reforma del Pacto de Toledo. Entre otras medidas, el Gobierno ha de comparecer anualmente ante la Comisión del Congreso de los Diputados para informar de la situación puntual de la Seguridad Social, en relación con el cumplimiento de las recomendaciones efectuadas.
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Licenciada en Derecho. Profesora en el Centro de Estudios Financieros (CEF.-) y en la Universidad a Distancia de Madrid (UDIMA)
