El pasado julio se presentaros dos informes preparados por dos comisiones de expertos integradas por académicos de reconocido prestigio donde se contenían una serie de medidas que se presentaron al Ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, para someterlas a su consideración de cara a abordar la reforma del sistema de financiación autonómica y local.

Por lo que respecta a la financiación autonómica, dentro del régimen contenido en la Ley Orgánica 8/1980 y la Ley 22/2009, relativo a las Comunidades Autónomas de régimen común, tenemos que distinguir dos bloques de propuestas. El que hace referencia, de una parte, a los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas (total o parcialmente), y, de otra, los tributos propios.

Los tributos cedidos han ido ganando peso entre los ingresos de las CCAA de régimen común. Además, estos entes han ido incrementando su capacidad normativa sobre elementos cada vez más importantes de estos tributos. Los expertos coinciden en que uno de los principales problemas en relación con los tributos cedidos ha sido la falta de atención por parte del Estado a la actualización de su normativa.

En relación con la imposición propia se ha producido una proliferación de figuras que llega a hacer difícil su sistematización.

La Comisión no recomienda realizar cambios significativos en la composición de la cesta de tributos cedidos, aunque sí incluye entre las opciones a considerar algunas que podrían afectar al estatus del Impuesto sobre el Patrimonio. Sobre el reparto de competencias normativas sobre estos tributos, se propone lo siguiente:

  • Se considera deseable armonizar las bases imponibles y liquidables de los tributos cedidos total o parcialmente, restringiendo la capacidad normativa autonómica a las escalas o tipos de gravamen y posiblemente a las deducciones o bonificaciones de la cuota. También se considera conveniente crear mecanismos operativos para el seguimiento y actualización periódica de la normativa relevante de los tributos cedidos.

  • También se recomienda replantear las figuras patrimoniales actualizando su normativa y estableciendo máximos y mínimos en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

  • La Comisión considera conveniente homogeneizar las reglas de valoración de activos de manera que los criterios para dicha valoración sean los mismos en cada uno de los diferentes tributos.

  • Se recomienda otorgar a las Comunidades Autónomas, actuando de forma colegiada, la capacidad de fijar los tipos de un tramo autonómico del IVA, y en su caso de los IIEE.

Por lo que respecta a los tributos propios, una posibilidad a estudiar sería establecer un mecanismo de comunicación previa entre ambas administraciones en relación con posibles proyectos de creación de nuevos impuestos autonómicos.

Muchos de los impuestos propios creados hasta la fecha por las CCAA son de naturaleza ambiental o “verde” y gravan determinadas instalaciones o actividades que inciden negativamente sobre el medio ambiente a través de emisiones y vertidos. Una posible forma de hacerlo sería a través de una ley marco de fiscalidad ambiental que atribuyera las distintas figuras impositivas o los hechos imponibles relevantes a los diferentes niveles de gobierno teniendo en cuenta el alcance espacial de los hechos gravables.

En lo atinente a la financiación local, también se han realizado una serie de propuestas concretas sobre los distintos tributos que existen a este nivel. Analizaremos brevemente las más importantes.

Por lo que respecta al Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), se propone un avance en la participación de los municipios en la configuración del impuesto con un mayor margen de decisión en la determinación de sus elementos principales. La Comisión aconseja una revisión del método de determinación y valoración de los inmuebles que tenga como referencia el valor de mercado. La Comisión recomienda la aprobación de una Ley General de Valoraciones como Ley marco que fije una unidad de criterio, de modo que la determinación del valor de los bienes inmuebles sea equivalente en los distintos tributos del ámbito estatal, autonómico y local. Se considera necesario ampliar la horquilla de los tipos de gravamen actualmente vigentes. Por último, se plantea la posibilidad de exigir un recargo en el IBI sobre aquellos bienes inmuebles directamente beneficiados por el establecimiento de Áreas de Promoción Económica Urbana.

Por lo que afecta al Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), se proponen las siguientes medidas: suprimir la exención que se basa en la naturaleza del sujeto pasivo, incluyendo en el impuesto a las personas físicas; revisar el umbral de exención para reforzar el carácter recaudatorio; fijar un umbral mínimo de volumen de negocio, inferior al umbral de exención, que conlleve la obligación de compartir la información con trascendencia tributaria entre las Administraciones competentes, para potenciar su carácter censal; y simplificar la liquidación del impuesto.

En cuanto al Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM), la Comisión sugiere que se introduzca la posibilidad de que al administrado se le permita aportar la prueba en contrario a efectos de considerar el vehículo no sujeto para aquellos supuestos más claros de imposibilidad material o formal del vehículo para circular por las vías públicas. Además, se propone una adaptación legislativa coherente con la normativa social, reconociendo la situación de incapacidad permanente total o absoluta, así como la gran invalidez como “discapacitado”, a efectos de su consideración como supuestos de exención en el Impuesto.

A juicio de la Comisión, razones de justicia tributaria invitan a que el legislador grave aquellos supuestos más claros de titularidades reales y no sólo registrales, incluyendo la posibilidad de admitir la prueba en contrario en algún supuesto tasado que contemple la Ley. La Comisión propone que la tarifa del tributo se configure mediante dos elementos: un componente patrimonial (cuota fija) que atenderá a compensar el uso del titular del vehículo de las infraestructuras municipales, y un componente extrafiscal (cuota variable) en función de la eficiencia ambiental del vehículo, graduando el tipo en función del nivel de contaminación que produce.

Por último, la Comisión aconseja suprimir la bonificación del 100 por 100 para los vehículos históricos o aquellos que tienen una antigüedad mínima de 25 años, de los cuales ha de presumirse producen, junto a contaminación acústica, un nivel importante de emisiones de monóxido de carbono (CO) y óxidos de nitrógeno (NOx) a la atmósfera.

En lo atinente al Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), la Comisión propone la sustitución del actual IIVTNU por un nuevo Impuesto municipal sobre Plusvalías Inmobiliarias (IMPI) en el que sean sometidos a tributación los incrementos de valor de los bienes inmuebles de cualquier naturaleza, incluidos los que se hayan podido generar en un plazo inferior al año. Para corregir la doble imposición, éste nuevo impuesto sería deducible de la base imponible de los distintos impuestos estatales que gravan las plusvalías inmobiliarias.

Asimismo, se debe modificar la determinación de la base imponible del Impuesto, sustituyendo la aplicación de porcentajes sobre el valor catastral, por la diferencia entre valor real del bien inmueble en la transmisión y su valor de adquisición, siguiendo los mismos criterios aplicados en relación con la determinación de las plusvalías en los impuestos personales que gravan éstas. Se trata así de gravar la capacidad económica real del sujeto pasivo.

Por último, se entiende que en la determinación del valor de adquisición, es necesario aplicar índices correctores para tener en cuenta los efectos de la inflación, de modo que se permita gravar incrementos reales de valor y no incrementos nominales o ficticios.

María del Carmen Cámara
Doctor Internacional en Derecho. Profesor de Derecho Financiero y Tributario en UDIMA, Universidad a Distancia de Madrid.

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